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全国教育科学规划课题成果公报 | 周晔:西北农村地区中小学教师队伍结构失衡问题与破解政策体系
作者:周晔   发表时间:2018-12-01

教师队伍建设是事关教育改革发展的战略性、全局性和基础性工程,加强教师队伍建设是实现教育发展的根本保障。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(20102020年)》提出“努力造就一支师德高尚、业务精湛、结构合理、充满活力的高素质专业化教师队伍”,并明确要求“以农村教师为重点,提高中小学教师队伍整体素质”。

近年来,西北农村地区中小学教师队伍(以下简称“西北农村教师队伍”)建设取得了显著成就,但由于西北农村地区基础教育底子薄,尤其是中小学教师队伍整体素质低下,山区和边远地区教师数量不足、素质偏低、年龄老化,教师队伍结构失衡问题十分突出。要破解西北农村教师队伍结构失衡的问题,需要教师队伍建设的体系化政策的发力。


一、概念的操作性界定

 

本课题的农村中小学是指在县域内的乡镇及以下地区的义务教育学校,学段包括小学和初中,学校类型包括完全初中、乡镇中心学校、九年一贯制学校、完全小学和教学点。

教师队伍结构在很大程度上决定教师队伍的质量,可将其划分为专业水平结构和非专业水平结构。教师队伍专业水平结构,是指能反映教师队伍的业务能力水平和教育教学质量的关于教师队伍在学历、职称、学科和荣誉称号等方面的构成状况。[1]教师队伍的非专业水平结构,指的是虽不直接反映教师队伍能力水平和教育教学质量,但能影响教师队伍的质量、稳定性、活力和可持续发展的其他结构,主要包括数量、年龄和性别等结构。

教师政策体系是指党和政府为建设优良的教师队伍而对教师相关问题作出的规定和要求的总和。本课题的教师政策体系是一个相对于教师某方面政策而言的概念,包括教师制度、条例、规章和意见等,内容包括职前的师范生招生和培养,教师资格、补充和准入,职后的培训、轮岗交流和退出等。


二、西北农村教师队伍结构总体失衡

 

本课题选取西北地区的陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆五省(区)教育发达县、中等县、欠发达县各1个为样本,对其小学和初中学段的教师结构现状展开调查,进而与全国情况、五省(区)之间进行对比分析。研究有以下发现。

(一)西北农村教师队伍专业水平结构失衡

 

1. 学历总体偏低

农村教师队伍学历结构应是“橄榄型”,各层次学历大致呈正态分布,即当前的农村教师队伍应以本科和专科学历教师为主,专科以下和本科以上学历教师占比很小。然而,在小学学段,西北五省(区)农村专任教师中的专科和本科学历教师居多,专科学历的教师数超过总教师数的一半,其次是具有本科学历的教师,研究生学历教师的占比很低。近三分之一的教师接受过学历补偿教育。在初中学段,农村专任教师的学历多是本科,且占比远远高出小学的平均值。西北五省(区)除新疆维吾尔自治区外,其余四省(区)本科学历的教师占比均略高于全国均值,新疆维吾尔自治区本科学历的人数虽超过一半,但明显低于全国平均水平,且专科学历的教师仍占较大比重,其整体学历水平较低。分学段来看西北五省(区)专任教师的学历情况,陕西省、甘肃省和宁夏回族自治区与全国同期平均学历结构相当,青海省的初中学段教师的学历结构优于全国,而新疆维吾尔自治区无论是小学还是初中,其专任教师的学历结构都略低于全国平均水平。

2. 职称结构不合理

农村教师队伍职称结构应是“金字塔型”,各级职称的比例不应差距过大。然而,在小学学段,西北五省(区)农村地区专任教师职称是以初级和中级为主,高级职称的教师很少,除青海省外,其余四省(区)农村地区专任教师初级职称的占比均大于中级。在初中学段,西北五省(区)农村初中专任教师职称也是以初级和中级为主,高级职称的占比明显高于小学学段;与全国不同的是,除青海省外,其余四省(区)农村地区专任教师初级职称的占比均大于中级。

3. 部分学科教师紧缺

农村教师队伍学科结构应呈梯形,与农村中小学须开设课程门类和课时数相匹配。然而,西北五省(区)农村地区语文、数学和英语三门学科的教师基本能够保证,尤其是语文和数学科目的教师占比很高,但其余学科尤其是音乐、体育和美术三门学科的教师占比较低。体育学科的专任教师在部分样本县的占比较为合理,音乐和美术两门学科的教师占比大致相当,但数量明显不足,有的样本县甚至不足1%,很难做到“开齐、开足课程”。总体来看,西北农村地区中小学缺乏体育、音乐、美术、综合实践活动、外语、科学和信息技术等专业教师。

4. 荣誉称号级别重心过低

农村教师队伍荣誉称号的级别结构也应是“金字塔型”,各级荣誉称号的比例不应差距过大。然而,西北五省(区)农村地区教师队伍荣誉称号也存在级别结构问题,即荣誉称号设定的数量较少,获得荣誉称号教师的比例偏低,且数量分配上存在向县城、初中倾斜的失衡问题。农村小学教师的荣誉称号多是市一级的骨干教师、青年教学能手和学科带头人;农村相对于县城地区而言,教师获得荣誉称号的机会更少,获得高一级的荣誉称号更难;对比中小学教师,可以发现,农村初中专任教师获得荣誉称号的机会要多于小学。

(二)西北农村教师队伍非专业水平结构失衡

 

1. 数量总体不足,有代课教师和兼任教师

教师队伍的数量结构指教师队伍中专业教师数、代课教师数和兼任教师数以及它们各自占教职工总数比例的构成状况。数量结构能反映教师队伍的数量是否充足,教师资源配置是否合理。

在小学学段,陕西、甘肃和青海三省农村地区的专任教师数量占教职工总数的比例均高于全国平均水平,宁夏回族自治区和新疆维吾尔自治区均低于全国平均水平,新疆维吾尔自治区最低。青海、宁夏和甘肃三省(区)的代课教师和兼任教师的比例均高于全国平均水平,其中,青海省最高,代课教师比例达到了10%以上,青海省和宁夏回族自治区的兼任教师比例显著高于全国平均水平。在初中学段,五省(区)中的陕西省、青海省、新疆维吾尔自治区农村地区专任教师的占比与全国平均水平相当,宁夏回族自治区的占比低于全国平均水平,甘肃省的占比显著高于全国平均水平;甘肃省、青海省和宁夏回族自治区农村地区的代课教师占比均高于全国平均水平,青海省的代课教师占比最高,新疆维吾尔自治区的代课教师占比显著低于全国平均水平;西北五省(区)农村地区都存在一定比例的兼任教师,甘肃省和宁夏回族自治区的兼任教师占比高于全国平均水平,尤其是甘肃省高出全国平均水平一倍多。

2. 教师年龄结构总体较为合理,仅部分县域教师老龄化问题严重

年龄结构反映教师队伍的活力、组织机体的新陈代谢以及队伍的可持续生长和发展能力等,所以,农村教师队伍年龄结构应为增长型或稳定型。

在小学学段,西北五省(区)大部分农村地区的教师年龄结构较为合理,但甘肃省和宁夏回族自治区各有一个样本县的农村小学教师老龄化问题较为严重,青海省一个样本县的老龄化问题与潜在老龄化问题并存。在初中学段,西北五省(区)农村初中年龄在50岁以上的教师占比高于全国平均水平,其中,宁夏回族自治区和新疆维吾尔自治区各有两个样本县的教师老龄化问题严重。

3. 性别结构不合理

按照生态学的观点,从有利于教师队伍稳定的角度来看,农村教师队伍的性别结构的理想状态是男女教师比例相当。然而,在小学学段,陕西、新疆和宁夏三省(区)的女教师占比高于全国平均水平,其中,新疆维吾尔自治区最高;而甘肃省和青海省的女教师占比低于全国平均水平,新疆维吾尔自治区的小学男女教师比例存在严重的失衡问题。整体而言,西北五省(区)初中学段的男女教师比例相对合理,其中,除甘肃省样本县的男教师多于女教师外,其他四个省(区)样本县均是女教师多于男教师,但新疆维吾尔自治区样本县的男女教师比例存在明显的失衡问题。


三、破解西北农村教师队伍结构失衡问题的政策体系

 

破解西北农村教师队伍结构失衡问题,是一项系统工程。从政策角度来讲,除了不断提高教师地位和待遇、深化职称和考核评价制度改革之外,需要对职前的师范生招生培养、教师资格准入和编制补充,职后的培训、支教(轮岗交流)和退出等政策进行全方位、体系化的政策变革。

(一)调整师范生招生政策

师范生是教师的预备队,我国高等院校自1977年开始招收师范生。时至今日,师范生招生政策虽几经变更,但不变的是招生宗旨,即通过招收有意从事教育事业的师范生,将其培养成合格教师,以提高教师队伍素质。然而,目前面向农村教育的师范生招生政策仍存在不容忽视的问题。课题组建议:首先,建立基于学籍的师范生招生制度,让更多的学生可以享受同等招生机会;其次,师范院校招生计划应确保一定数额的非公费师范生,提供一部分的收费师范教育,以利于满足不同考生的不同需要,这不失为一种公平而又灵活的做法;[2]再次,将公费师范生招生的重心下移至地方师范院校。此外,师范生招生时,应考察报考学生的从师志向,力争选拔一批学业优秀、有志于从事农村教育工作的优秀高中毕业生。

(二)改革师范生培养政策

师范生的合格培养可以从源头上保证教师队伍的良好素质。建议从以下方面对既有师范生培养政策进行改革:一是全面落实国家师范院校建设标准和师范类专业办学标准,整体提升师范院校和师范专业办学水平;[3]二是国家加大对师范院校和师范专业的支持力度,对农村培养教师的院校和专业给予经费倾斜,提高师范专业生均拨款标准;三是采取到岗退费、公费培养、定向培养和公费师范生本硕连读培养计划等方式,吸引优秀青年踊跃报考师范院校和师范专业;四是鼓励高水平师范院校和专业采取入校后校内二次选拔等方式,选拔有志于从教的优秀学生进入师范专业;[4]五是国家从院校评估、发展规划和专业调整等多方面确保师范院校的师范教育本色;六是强化教师教育师资队伍建设,在专业发展、绩效考核、职称晋升和岗位聘用等方面给予倾斜支持;七是建立由师范院校牵头、教育行政部门与中小学参与的师范生教育实习联动机制,要求师范生教育实践不少于半年。

(三)完善教师资格、准入制度

教师资格制度是对教师从事教育教学专业活动所制定的规则和规定,是教师准入的前提,也是保证教师质量、提高教育水平的基础。课题组建议:第一,对非师范专业毕业生严格资格要求,将修习教师教育课程、参加教育教学实践作为认定其教育教学能力、取得教师资格的必备条件;[5]第二,完善对新入职教师候选人的面试,加大对其从教志向、教育情怀的考察力度;第三,单列小学全科型教师资格认证,对面向农村小学就业的教师候选人,在准入考察环节,强化全科素养,淡化学科界限;第四,中小学教师的招聘、招考工作由教育部门统一组织实施。

(四)创新和规范教师编制、补充政策

纵观中华人民共和国成立以来的中小学教师编制改革,由仅仅“提出师资配置原则,具体由各级地方政府制定”到“统一城乡中小学教职工编制标准”并向农村地区倾斜,无疑取得了历史性的进步。课题组建议:一是各地要充分考虑新型城镇化、全面二孩政策及高考改革等带来的新情况,根据教育发展需要,做好中小学教师需求预测,合理核定教职工编制。编制向农村小规模学校倾斜,按照班师比与生师比相结合,考虑课程门数和教学时数,核定教职工编制。二是继续实施“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”“农村教育硕士计划”,出台配套制度,保证一定比例的毕业生到农村学校任教。[6]三是根据学校发展、区域教育发展的切实需要,按照“省级统筹、市域调剂、以县为主,动态调配”[7]的原则,进行教师的合理分配。在教师分配的具体过程中,将农村小规模学校、县城学校、乡镇学校置于同等地位,统筹考虑。[8]

(五)提高职后培训的质量

纵观改革开放以来我国的教师培训政策,国家多次实施重大举措,从学历补偿到能力提升,大力发展教师继续教育,注重全面提高教师素质。针对目前教师培训的“大水漫灌”和“低质低效”的问题,当前和未来一段时期,教师培训要做到按需施训,走精准化和专业化之路。课题组建议:第一,国家督促各地建立健全省、市、县三级教师发展机构和专业培训者队伍;第二,推行培训机构及其培训课程“超市化”,让教师对培训课程有充分的自主选择权;第三,建立并实施教师培训申请机制;[9]第四,国家和地方重点保障农村紧缺薄弱学科教师的培训,并制定专项培训计划。

(六)保证教师支教(轮岗交流)实效性

当前,要努力提高城乡教师交流和城镇教师支援农村教育的实效性。一是紧密结合国家和地方政府提出的城镇教师职称评聘、晋升与在农村学校交流、支教相挂钩的制度,增强支教教师与农村学校教育教学需求的匹配度和衔接性。二是对交流、支教教师实行“目标责任制”,要求交流、支教教师在农村学校起到“补缺口,能引领,会指导”的作用。三是统筹安排符合农村学校教育教学实际需求的优秀的交流和支教教师,保证他们能够下沉到最需要支援的农村学校。[10]四是在学区(乡镇)内实行走教制度,地方政府给予走教教师生活、交通和住房等补贴。

(七)建立和完善教师退出机制

目前,国家关于教师退出政策的问题主要有:教师自然退出的政策不够细化;对不合格教师判定标准不明,退出程序不规范,退出保障不到位,教师不愿离开现有工作岗位等方面。因此,除进一步细化教师自然退出的政策外,对不合格教师要分别尽快建立和完善教师退出机制:第一,建立判定不合格教师的国家标准,使得教师退出的政策执行有据可依。第二,确立规范的退出程序,有序清退不合格教师。如,对于出现师德失范行为的教师,依照严重程度,由弱到强,依次由学校、教育行政部门给予口头警告、书面警告、留职停薪查看、清退处理,同时,建立申诉、调查和会商机制。第三,完善退出监督机制,正确引导社会舆论。

 

破解西北农村教师队伍结构失衡问题,提升其整体素质是我国教师队伍建设的重中之重,对“办人民群众满意的教育”“让每个孩子享受公平而有质量的教育”,以及促进农村教育发展和我国教育整体发展均具有举足轻重的意义,对提高西北地区人口素质至关重要,且将对促进西北地区经济社会发展提供重要的人才支撑,也关涉民族团结、社会稳定和“中国梦”的实现。

 

[注释]

[1][4][8][10] 周晔.农村小规模学校教师队伍专业水平结构的问题与对策——基于甘肃省X县的调研[J].教育研究,2017,(3).

[2] 黎婉勤.关于师范生免费教育的若干思考[J].教师教育研究,2007,(3).

[3][5][6][7] 中共中央 国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见[EB/OL].(2018-01-31).http://www.gov.cn/xinwen/2018-01/31/content_5262659.htm.

[9] 周晔.精准化、专业化教师培训及其运作模式——培训机构的视角[J].西北师大学报(社会科学版),2016,(5).

 

(责任编辑:张蕾)

 

论文来源于《教育科学研究》2018年第11期