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全国教育科学规划课题成果公报 | 吴霓:随迁子女在流入地升学考试政策的实施状况与相关问题的解决路径
作者:吴霓   发表时间:2018-10-08

随迁子女在流入地义务教育后升学考试政策是考试招生制度的重要组成部分,全社会高度关注。经过近几年的运行,这一政策实施工作已经有了初步进展。然而,由于随迁子女的数量在未来数年仍将持续保持增长的态势,这势必使城市高中阶段教育资源供求关系的矛盾日益凸显。因此,如何满足数量日益增多的随迁子女的义务教育后需求,如何配置并保障高中阶段的教育经费,如何合理分配录取指标,成为今后在流入地升学考试政策必须面对的重要挑战。

在国家层面的政策颁布后,各地政策的具体落实情况如何?在政策推行的过程中,又有哪些新情况和新问题出现?政策需要从哪些方面进行完善?这些均是社会各界高度关注的问题。对随迁子女在流入地义务教育后升学考试政策进行系统梳理,深入了解政策的具体落实情况,探讨这一政策实施过程中存在的问题及深层次原因,有助于国家和各地区制定行之有效的政策措施,以保证随迁子女在城市平等、顺利地接受更高阶段教育。

 

一、随迁子女在流入地升学考试政策概况

 

随迁子女在流入地升学考试政策包括在流入地中考政策和在流入地高考政策。近年来,国家层面和地方相关部门相继颁发了一系列政策文件,极大地促进了流动人口随迁子女在流入地义务教育后继续接受教育问题的解决。

(一)在流入地中考政策

2012年8月30日,国务院办公厅转发教育部等四部委联合发布的《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作意见的通知》,对随迁子女在流入地参加中考作了特别规定,保障了随迁子女在流入地参加中考的权利。从全国各地相关政策的出台以及实施情况看,各地随迁子女在流入地中考政策具有以下几个特点。

1. 省级教育部门宏观统筹,各市县制定具体实施办法

全国大部分省份初中升高中的准入条件和具体实施办法由各市县因地制宜研究制定,并报省教育厅备案。这在一定程度上有利于实现责任、义务和权利的统一,有利于协调地方教育和经济发展。

2. 探索最早始于2003年,2012年政策出台得最为密集

2003年,山东省和安徽省积极探索并制定了随迁子女在流入地参加中考的政策。2004年,更多的城市开始允许流动人口随迁子女在流入地参加中考。至2012年年底,全国绝大部分省份都按时出台了相关政策方案。

3. 大都设置一定的报考条件

各省、市教育部门在允许流动人口随迁子女参加中考的同时,根据当地的情况大都设置了不同程度的报考条件。如,相当一部分省份规定,随迁子女在流入地参加中考需要提供暂住证、原籍户口、流入地初中学籍证明和父母务工证明等材料。除以上条件外,一些地区还规定了流动人口随迁子女必须具备一定的就学年限、只允许特定人群报考等条件。

4. 少部分省份限定开放本地的某类学校

北京市和天津市等地只允许向流动人口随迁子女开放职业学校。如,天津市规定,外省市流动人口随迁子女可填报“三、二分段”中职或高职、国家级重点中等职业学校、高级技工学校,以及其他普通中专学校、职业高中(职专)学校、技工学校等志愿。

(二)在流入地高考政策

1. 绝大多数省份按时出台了相关政策方案

从各省份出台随迁子女升学考试方案的时间看,绝大部分省份都按时出台了相关政策方案。截至2012年年底,全国有21个省份按时出台了相关政策方案。2013年1月1日以后,又有7个省份相继出台相关政策方案。[1]

2. 过半数的省份在2013年开始实施相关政策方案

有16个省份在2013年开始实施或分步实施随迁子女在流入地参加义务教育后升学考试的政策方案。其中,北京市、上海市和广东省自2013年开始分步实施相关方案。此外,有12个省份在2014年开始实施或分步实施随迁子女在流入地参加义务教育后升学考试政策方案。[2]

3. 各省份主要以教育厅等四部门作为方案的主要设计者

从各地随迁子女在流入地参加义务教育后升学考试政策方案的制定者看,有22个省份以教育厅、发展改革委员会、公安厅、人力资源和社会保障厅(局)等四部门作为政策方案的主要设计者。部分省市将监察厅作为制定政策方案的主要力量。而宁夏回族自治区的方案除上述四部门之外,还将民政厅、国土资源厅、住房和城乡建设厅、农牧厅、工商行政管理局和林业局作为政策的重要制定者。[3]

4. 各省份政策方案中放开的口径尺度大小不一

从各地政策方案允许报考的学校类型看,大部分地区允许随迁子女参加普通高等学校招生考试,允许其参加本科和专科层次的录取,而部分地区则限其报考职业类院校。[4]

5. 各省份政策方案中设置的准入“门槛”差异较大

各地对随迁子女在流入地参加高考“门槛”的设置差异较大。有的地区只要求随迁子女有三年学籍,而有的地区则对其父母的居住证明、稳定住所、稳定职业和社会保险缴纳年限等作出明确规定。部分地区的政策方案虽然未涉及更多条件,但也隐含着诸多环环相扣的潜在条件,部分“门槛”是以其他“门槛”的存在为前提的。[5]

 

二、随迁子女在流入地升学考试政策的实施现状

 

(一)随迁子女希望接受更高阶段的教育

随着“两为主”(以输入地政府管理为主,以公办中小学为主)政策向“两个全部纳入”(把常住人口全部纳入区域教育发展规划,将随迁子女全部纳入财政保证范围)及“实施居住证管理”的逐步深化,随迁子女要求在流入地参加升学考试将成为常态化现象。大部分随迁子女希望初中毕业后继续接受更高阶段的教育。从初中随迁子女的情况看,58.2%的省内跨县流动学生明确希望接受义务教育后教育,51.8%的跨省流动学生明确希望接受义务教育后教育。这就对从政策层面如何解决随迁子女出路问题提出了更高要求,制定与随迁子女教育相关的政策必须以此作为基本出发点。

(二)部分地区的政策设计与民众的需求尚存在较大差距

当前的在流入地升学考试政策虽然让一部分随迁子女家庭看到了希望,但由于诸多限制和要求,相关政策设计者在制定政策时未充分了解各利益相关群体的诉求,在各种利益博弈过程中未能取得最优平衡,针对性相对较弱,影响了政策的实施效果,相当一部分随迁子女渴望在流入地参加升学考试的愿望尚难以满足。研究统计显示,2015年全国普通高中招收初中随迁子女的平均升学率为31.56%。其中,外省迁入随迁子女初中毕业升入普通高中的平均升学率为25.31%,本省外县迁入随迁子女平均升学率为35.22%,均远低于全国56.19%的升学率这一平均水平。[6]从这一角度看,未来仍有相当数量的随迁子女的流入地升学考试需求无法得到满足,与随迁子女家庭的预期尚有较大差距。

(三)随迁子女在流入地升学考试政策的宣传效果有待提高

随迁子女在流入地参加升学考试工作是一项复杂的系统工程,涉及的利益相关方较多,如进城务工人员家庭、城市家庭和普通高中学校等。大部分学生及家长对在流入地升学考试政策仅限于知道有政策出台,但对政策的具体内容缺乏准确、完整的了解。从各地报考的门槛条件看,初中随迁子女、初中流动家长、高中随迁子女、高中流动家长能完整、正确地判断当地具体门槛条件的比例仅占三成左右。从各地允许报考的学校类型看,仅三成左右的学生及家长能正确判断当地允许报考的具体门槛条件和学校类型,仅有两成左右的高中随迁子女能正确判断当地政策的实施年份。

(四)门槛过高导致流动家庭自身条件难以满足

基于户籍制度的城乡差异形成的教育福利的城乡与地区差异,最终形成了以户籍为“二分法”标准的升学考试制度。户籍制度的存在将诸多随迁子女排斥在城市高中阶段教育的大门之外,剥夺了随迁子女在城市平等接受教育的权利,阻碍了城乡统筹,影响着国民素质的提高,加剧了社会分化。

在具体的政策制定过程中,相当一部分地区对随迁子女在流入地参加升学考试的门槛条件设置未充分考虑舆论倾向,未系统考察影响随迁子女参加在流入地升学考试意愿及舆情,门槛设置存在着“一刀切”与简单化的现象,针对性相对较弱,影响了政策的实施效果。由于诸多限制和要求,仅有少数随迁子女家庭能符合所有门槛条件。缴纳社会保险要求最难满足,其中,省内流动家庭和跨省流动家庭中缴纳社会保险的比例分别为44.8%和39.8%。[7]这意味着在高中教育资源供给矛盾并不突出的地区,一旦将缴纳社会保险作为必须条件,大部分随迁子女将被排斥在这一政策之外。如果考虑到其他种种门槛条件的组合“过滤”,随迁子女中能符合所有条件的比例将更少。

(五)职业教育与民办高中未能有效增加随迁子女义务教育后的选择机会

在技能型人才社会地位偏低的大环境下,社会对职业教育的认可度偏低,职业教育对于随迁子女的吸引力也偏低。尤其是部分地区近年来甚至出台了较以往更加苛刻的报考职业学校的方案,这进一步加剧了当地随迁子女的升学矛盾,职业教育在制度设计上未能有效增加随迁子女义务教育后的选择机会。[8]

民办高中在招收随迁子女方面尚存在着以下几个突出问题:其一,根据部分地区的现行规定,无法考取公办高中的随迁子女只能以借读的身份在民办高中就读,无法顺利参加高考;其二,部分地区民办高中录取随迁子女的分数要远远高于户籍考生。民办高中这些问题加剧了随迁子女参加中考的难度与激烈程度,未能充分发挥对随迁子女的分流作用。

(六)流动人口变动态势难以精确预测,影响着随迁子女升学考试政策的放开程度

由于流动人口的“流动”特点,其随迁子女在各学区的分布变动较大,部分主管部门对所辖区域内随迁子女数量的变动缺乏精确预测手段,这在一定程度上影响了教育资源配置的效率,导致了地方政府在制定随迁子女升学考试政策时态度较为谨慎,在一定程度上影响了相关政策的放开程度。

(七)城市功能定位影响着随迁子女升学考试政策的放开程度

在建制镇和小城市、中等城市、大城市、特大城市,随迁子女数量差别较大,随迁子女的教育需求与流入地教育资源配置的矛盾尖锐程度也各有不同,随迁子女升学考试政策的放开程度的差别也较大。尤其是大城市和特大城市,受制于户籍改革的缓慢,教育与户籍“脱钩”一直难以取得进展,城市的公共资源配置很难满足数量庞大的随迁子女的教育需求。

 

三、解决随迁子女升学考试问题的路径

 

(一)正视随迁子女的教育需求,满足其接受更高阶段教育的需要

高度重视随迁子女接受更高阶段教育的强烈意愿,在客观了解随迁子女教育需求信息的前提下,对高中教育资源进行有效规划并进行合理配置,为有需求的随迁子女家庭提供相关教育信息与服务,既满足随迁子女家庭的教育需要,又能保证城市高中阶段教育资源的合理配置和有序供给。

(二)建立科学化、民主化和法治化的决策机制

在流入地升学考试政策事关教育发展全局,涉及群众诸多切身利益,需建立科学化、民主化和法治化的决策机制,全面落实公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定的程序要求,广泛听取各利益相关群体意见,确保各方群众的教育知情权、参与权、表达权和监督权,提高专家论证和风险评估质量,最大范围地凝聚各方共识,形成促进随迁子女在流入地顺利参加中考、高考的良好氛围和环境。[9]

(三)加强媒体宣传,提升政策知晓度

电视、网络、报纸和广播等媒介在流入地升学考试政策传播中作用的发挥仍有较大提升空间。各级教育行政部门和宣传部门应有效开展宣传引导工作,广泛运用受众面广、人民群众喜闻乐见和参与较广的新媒体等方式传播政策信息,[10]充分利用政府网站和权威媒体等各种便于公众知晓的方式,及时公开在流入地升学考试的政策信息,逐步完善信息公开目录及网上查询功能,及时提供相关的资讯宣传与咨询服务,努力提高宣传引导的时效性。

(四)依据客观条件与舆情适当降低门槛条件

充分考虑舆情民意和当地的教育资源供给能力,逐步将户籍与附加在户籍之上的城市福利和保障制基本脱离,推进教育领域自身改革,形成不以户籍为管理依据的管理体制,切实保障和提高流动人口及其随迁子女人口的基本公共服务水平,逐步消除不平等的歧视性的福利政策,保障不同户籍人口之间享有同等的公共服务权益。同时,科学论证门槛设置,以随迁子女自身的条件为基础设计“门槛”条件,以学籍和连续就读年限作为基础条件,明确准入条件的优先顺序,精确衡量方案设置的预期效果。对于高中教育资源供给矛盾并不突出的地区,鼓励简化、削减或取消随迁子女父母的社会保险、稳定职业等入学非必要条件。[11]

(五)提升职业教育和民办教育吸引力,增加随迁子女教育选择机会

同步开放满足进城务工人员随迁子女就读需要的普通高中学校与中等职业学校,加快职业教育体系建设,开发城市职业教育资源,打通中职与本科技术技能人才的培养通道,打造中等职业教育、高等职业教育和本科层次职业教育贯通式培养立交桥,增强职业教育对随迁子女家庭的吸引力,增加随迁子女义务教育后的选择机会,为随迁子女继续学习开辟一条通道。同时,以《民办教育促进法(修订案)》的颁布为契机,通过积极引导将社会力量和民办教育作为满足随迁子女教育需求的重要渠道,增加随迁子女的教育选择机会,实现普及高中阶段教育的目标。

(六)科学预测随迁子女变动态势

探索随迁子女自身的变动规律,全面、及时、准确地监测随迁子女的分布、规模、受教育过程和教育需求倾向等信息,综合运用多学科的前沿方法科学预测随迁子女分布及发展变化趋势,系统评估政策的实施情况,对高中阶段教育的供给与需求变动状况作出科学判断及科学规划。系统评估在流入地升学考试政策,根据评估结果调整、修正和延续并促进新政策的制定,以实现教育资源的有效配置,不断完善在流入地升学考试政策。[12]

(七)根据城市功能定位建立在流入地高考分类管理政策

依据《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》的部署,根据城市综合承载能力和基本公共服务的提供能力,建立针对建制镇和小城市、中等城市、大城市、特大城市随迁子女在流入地高考的差异化分类管理政策。推进建制镇和小城市全面接收随迁子女就学升学,清理和取消不合理的限制条件,鼓励中等城市积极接收随迁子女入学升学,推动大城市、特大城市根据城市发展总体规划、人口控制目标、经济社会发展状况和教育承载力情况合理确定随迁子女入学升学条件。对于高中教育资源供给矛盾并不突出的地区,鼓励削减或取消随迁子女父母的社会保险、稳定职业等非必要门槛条件,为随迁子女在流入地参加高考创造良好的条件。


[注释]

[1][2][3][4][5][9] 吴霓,朱富言.流动人口随迁子女在流入地升学考试政策分析[J].教育研究,2014,(4).

[6] 邬志辉,李静美.农民工随迁子女在城市接受义务教育的现实困境与政策选择[J].教育研究,2016,(9).

[7] 朱富言,吴霓.在流入地升学考试:“门槛”能再低些吗[N].中国教育报,2016-09-22(12).

[8][10][11] 吴霓,朱富言.随迁子女在流入地高考政策实施研究——基于10个城市的样本分析[J].教育研究,2016,(12).

[12] 吴霓,朱富言.农民工子女异地中考政策研究[M].北京:教育科学出版社,2011.

 

(责任编辑:张蕾)