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管理与评价 | 叶芸 陈丽兰:关于义务教育阶段择校问题治理的思考
作者:叶芸 陈丽兰   发表时间:2018-08-14
 
摘要

优质教育资源的不均衡和民众旺盛的教育需求导致义务教育阶段择校现象,义务教育阶段择校的弊端引发民众的强烈反映。禁止义务教育阶段择校与尊重教育选择自由权都是追求教育公平的体现,禁止义务教育择校并非不尊重教育选择自由权。为有效治理义务教育阶段择校问题,应加快义务教育阶段学校的标准化建设进程,完善义务教育入学的社区化管理,提高义务教育阶段公办学校的教育教学质量,扶持、发展特色化义务教育民办学校,实施择校费转移支持薄弱学校制度。

 

关键词

义务教育;择校;择校问题治理

 

 

义务教育阶段择校是指放弃义务教育阶段适龄儿童按学区免费就近入学的优惠政策,主动选择其他学校就读的行为。[1]义务教育阶段择校主要表现为跨地域、区域和学区的择校行为,即违背教育行政部门的政策,不按照儿童的户籍所在地或日常居住地选择学校,或者舍近求远,远离日常居住地,主动选择符合自己主观意愿的学校就读。

 

一、义务教育阶段择校问题的成因及弊端

 

当前,我国颁布的禁止义务教育阶段择校的教育政策及法规众多,但义务教育阶段择校行为仍存在,义务教育阶段择校问题的弊端凸显,使深入讨论义务教育阶段择校问题的治理途径成为必然。

(一)优质教育资源的不均衡和民众旺盛的教育需求导致义务教育阶段择校问题

优质教育资源不均衡的根源在于我国长期实行的重点学校制度。从中华人民共和国成立到20世纪90年代,我国一直倡导创办重点学校。在第一个五年计划期间,我国在完成了生产资料社会主义公有制改造后实现了学校教育全面公有,即由国家和政府全面兴办和管理学校教育。在当时教育资源短缺、实行赶超战略的背景下,政府为“多快好省”地提高义务教育的质量,选择了效率当先的“精英主义”教育发展道路。国家出台了一系列政策和法规,要求集中力量兴办重点示范窗口学校,并希望从一批重点学校的教育、教学实践中总结办学经验,发挥其示范作用,以点带面,全面提高学校教育质量。

1954年,政务院在《关于改进和发展中学教育的指示》中指出:“当前中学教育工作的方针应该是在整顿巩固的基础上,根据需要与可能,作有计划、有重点的发展,并积极地、稳步地提高中学教学的质量。”1962年12月21日,教育部发布的通知指出,要有重点地创办一批全日制中小学。[2]1980年12月,中共中央、国务院《关于普及小学教育若干问题的决定》提出要坚持“两条腿走路”的方针,要求“必须正确处理普及与提高的关系,各地应当首先集中力量办好一批重点学校,创造经验,典型示范;并应切实办好公社中心小学,使之成为农村学校的骨干,起到以点带面的作用。”[3]之后,教育部相继出台多项关于建设重点学校的政策和规定,国家、省、地(市)和县不同级别的重点学校体系逐步形成。

在国家经费的投入,师资的配置,教育教学设备、设施的更新等方面,我国实施了一系列对重点学校的倾斜政策。在政策实施过程中,优质教育资源逐渐集中,重点学校与一般学校的教育教学质量逐渐拉开距离。20世纪90年代之后,随着独生子女的增多和家庭物质生活水平的提高,家庭投资子女教育的能力和意愿不断增强,缴纳费用使子女就读符合自己心愿的学校的观念逐渐被人们接受。为避免孩子输在起跑线上,民众对优质义务教育的需求愈发强烈,择校风气逐渐蔓延。

(二)义务教育阶段择校引发的弊端急需通过完善政策法规加以治理

义务教育阶段择校的弊端主要表现为:“以分”择校,加重唯升学率为主的应试教育,危害儿童身心健康,与素质教育相违背;“以权”“以钱”择校易导致教育腐败;教育资源逐渐集中引发优者更优、弱者更弱的“马太效应”,加剧教育的不公平。随着义务教育阶段择校弊端日益凸显,民众要求治理义务教育阶段择校问题的呼声愈加高涨,从20世纪90年代中期开始,我国便试图通过完善政策法规来治理义务教育阶段择校问题。

在制定政策法规时,不仅应关注乱收费现象并提出就近入学的要求,还应兼顾学校的均衡发展并重点关注公办学校。1995年1月中旬,当时的国家教委主任在全国教育工作电话会议中,正式提出义务教育阶段择校乱收费“违背《中华人民共和国义务教育法》,与全面贯彻教育方针背道而驰。”[4]2000年教育部颁布《关于全国中小学收费专项治理工作实施意见》,要求“扩大四个直辖市和省会城市解决‘择校生’问题的成果,争取两三年内实现全国各省辖市义务教育阶段公办学校完全停止招收择校生的目标,依法实行就近入学。”2006年新的《中华人民共和国义务教育法》第12条第2款规定:“地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。” 2009年,教育部颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》指出要 “切实缩小校际差距,着力解决择校问题”。2014年1月,教育部办公厅发布《关于进一步做好重点大城市义务教育免试就近入学工作的通知》,要求“到2017年,重点大城市95%以上的初中实现划片入学;每所划片入学的初中95%以上的生源由就近入学方式确定。”[5]

 

二、义务教育阶段择校问题治理应当体现教育公平

 

禁止义务教育阶段择校常与主张教育选择自由权产生矛盾和冲突,但禁止义务教育阶段择校并不意味着不尊重教育选择自由权。本质上,禁止义务教育阶段择校和主张教育选择自由权都体现了对教育公平的追求。

(一)禁止义务教育阶段择校是追求教育公平的体现

西方人力资本理论认为,教育是人力资本的核心,舒尔茨认为教育通过提高个人收入的能力,使社会收入分配的不平衡趋于减少,使物力投资和财产收入趋于下降,使个人收入的社会分配趋于平等。筛选假设理论则把教育看成信号,通过教育的信号作用实现社会对个体的筛选功能。[6]现今社会,社会分层和代际累计造成的人出生时存在的客观物质条件的差异促使教育成为实现个人社会阶层提升的可能方式。追求、实现社会公平是人类的理想,罗尔斯说:“正义是社会制度的首要德性。”[7]教育是实现社会公平的重要途径,自由、平等、公平、正义是当下社会制度的基本价值取向,追求教育机会均等,实现教育公平是当今社会的美好愿景,教育制度理应体现这样的价值取向。

保障义务教育公平,禁止义务教育阶段择校,在我国众多教育法律法规中都有体现。《中华人民共和国宪法》第46条第1款规定:“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”《中华人民共和国教育法》第36条规定:“受教育者在入学、升学、就业等方面依法享有平等权利。”《中华人民共和国义务教育法》第12条规定:“适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年,在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的,当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。”《中华人民共和国义务教育法》第22条要求:“县级以上人民政府及其教育行政部门应当促进学校均衡发展,缩小学校之间办学条件的差距,不得将学校分为重点学校和非重点学校。学校不得分设重点班和非重点班。”《中华人民共和国义务教育法实施细则》第14条规定:“适龄儿童、少年到非户籍所在地接受义务教育的,经户籍所在地的县级教育主管部门或者乡级人民政府批准,可以按照居住地人民政府的有关规定申请借读。”  

(二)禁止义务教育阶段择校并非不尊重教育选择自由权

根据《世界人权宣言》第26条和《经济、社会和文化权利国际公约》第13条规定,受教育者享有教育选择权,即受教育者的家长享有根据其宗教或信仰选择教育机构的权利,国家应保障父母对其子女所应受教育种类的优先选择权利。“父亲是否能够按其意愿选择教师来教育自己的孩子就表现为受教育的自由,受教育的自由即受教育主体可以不受立法者的任何限制而自由选择自己所喜欢的教师或学校”。[8]但是,权利与义务是并存的,从来不存在只享有权利而不履行义务的主体,也不存在只履行义务而不拥有权利的主体。一方权利的拥有一定是以另一方义务的履行为保障,一方义务的履行一定是另一方权利享有的基础。受教育权意味着权利与义务的统一,正如霍菲尔德所言:“与权利相关联的是义务,与自由相关联的是无权利。”[9]

受教育权既有自由权的性质,也有社会权或受益权的性质,自由权性质要求公民有平等接受教育的自由,社会权或受益权性质要求国家为那些有能力但因经济等问题不能享有教育权的公民提供一种条件与环境,[10]意味着国家必须建立一个能够发展儿童不同能力、兴趣的学校体系,为父母根据子女的能力与兴趣选择适当学校就学提供选择的空间和对象。[11]受教育权的义务意味着受教育者应当遵守国家的法律法规,按照国家的规章制度,接受国家政府的管理,按照一定的要求接受恰当形式的教育。

受教育权的自由权性质决定了教育选择自由权是受教育权的形式之一。在合理制度下,受教育者的教育选择自由权既体现为个体既享有教育自由的权利,也体现为个体的教育选择自由权有不侵犯他人教育选择自由权的义务。不基于自己的努力和能力、侵犯他人受教育权利的择校行为都有妨害教育公平的嫌疑。从这个意义上,禁止义务教育阶段择校并非不尊重个体的教育选择自由权,而恰恰是对个体教育选择自由权的保护。

 

三、义务教育阶段择校问题的治理对策

 

义务教育发展不均衡和学校的教育教学质量无法满足民众需要是出现义务教育阶段择校现象的根源。有效治理择校问题的关键在政府和学校,推进义务教育均衡发展是国家政府的职责,提供多样化、有特色的教育是民众对学校发展的要求。

(一)加快义务教育学校的标准化建设进程

义务教育学校的标准化建设可以最大程度地减小学校间教育质量的差异,实现义务教育的均衡发展。政府可以通过立法、财政支持和行政管理三种途径达到义务教育学校标准化建设的目标。首先,政府应制定政策,制定国家义务教育学校的统一标准。其次,需加大政府财政投入,保障薄弱学校在校舍、设备及设施等硬件条件上达到标准。再次,政府应通过行政管理手段调配师资,以实现学校软件条件建设的标准化。最后,还应实施校长的轮岗制度及教师的轮换制度,均衡学校间管理者及教师的水平,以实现学校教育教学工作人员在管理能力及教学水平上的均衡。

(二)完善义务教育入学的社区化管理

义务教育入学的社区化管理可以密切学校与学校所属社区的联系,通过让社区参与义务教育学校入学管理工作可以均衡社区内学校水平。社区内学校应在本行政区域教育行政部门的领导下,依托学区化形式,统一由社区规划、发展与管理。通过均衡社区内学校质量,实现社区划片和社区内就近入学。

(三)加强学校自我管理,提高学校教育质量

义务教育不均衡是择校问题产生的外部根源,而学校教育教学质量薄弱则为其内部原因。为此,应加强学校自我管理,提高学校教育教学质量,使学校教育可以满足学生的特色发展需求,从而减少择校行为的发生。

(四)扶持民办学校,鼓励发展特色化的民办教育

优质教育资源的短缺是择校行为发生的主要原因。一些民办学校尤其是特色化的民办学校在市场竞争压力的影响下,往往也具备较高的教学教育质量。政府应在法律层面承认民办学校和公办学校的平等地位,加大对特色化民办学校的扶持力度,以满足学生多样化的教育需求。

(五)实施择校费转移支持薄弱学校制度

学生缴纳的择校费强化了学校招收择校生的行为,但义务教育阶段的公办学校不应通过招收择校生的方式获取经济利益。择校费转移支持薄弱学校制度指招收择校生的学校可以收取择校费,但是不能支配择校费,择校费全部用于薄弱学校建设。具体做法:一是按照学校等级标准拟定择校费,即每学年由学校根据本校发展规模、实际情况和可招收学生数量,提出招收择校生和收取择校费的申请;二是规范择校费的用途,即择校费只能用于薄弱学校建设,不能由收取择校费的学校使用。该制度的实施,一方面可在保障薄弱学校经费支持的同时减轻政府的教育财政压力;另一方面可以降低学校招收择校生的意愿,减少择校行为的发生。

 

[注释]

[1] 沈慧慧.教育公平下的我国择校问题研究文献综述[J].文教资料,2011,(1).

[2] 吴遵民,沈俊强.论择校与教育公平的追求——从择校政策的演变看我国公立学校体制变革的时代走向[J].清华大学教育研究,2006,(6).

[3] 何东昌.中华人民共和国重要教育文献[M].海口:海南出版社,1998:1607.

[4] 义务教育阶段不允许高收费[N].人民日报,1995-01-19(05).

[5] 教育部办公厅.关于进一步做好重点大城市义务教育免试就近入学工作的通知[EB/OL].(2014-01-28)[2017-05-02].http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s7966/201402/164088.html.

[6] 转引自:靳希斌.教育经济学[M].北京:人民教育出版社,2009:59-64.

[7] 约翰·罗尔斯.正义论[M].何怀宏,何包刚,廖申白,译.北京:中国社会科学出版社,2009:3.

[8] 莱昂·狄骥.宪法学教程[M].王文利,等,译.沈阳:春风文艺出版社、辽海出版社,1999:198.

[9] 沈宗灵.对霍菲尔德法律概念学说的比较研究[J].中国社会科学,1990,(1).

[10] 焦洪昌.宪法学[M].北京:北京大学出版社,2004:255.

[11] 温辉.受教育权入宪研究[M].北京:北京大学出版社,2003:38-39.

 

(责任编辑:李辉)


 

        

        本文为海南省哲学社会科学课题"义务教育阶段择校问题研究"(HNSK14-100)的阶段性成果。

      

        论文来源于《教育科学研究》2018年第4期。