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管理与评价 | 方芳:课外辅导机构的法律地位与规制
作者:方芳   发表时间:2018-07-25

摘要

课外辅导机构身份属性的营利性与服务产品的公益性在现实中既有冲突又存在共生的可能,需要政府通过外部规制对其加以规范和引导。实践中,政府对课外辅导机构进行规制的边界不够清晰,规制主体及职责不够明确,市场准入与退出机制不够健全。我国正值民办教育分类管理改革的过渡期和关键期,政府应厘清行政规制与机构办学自主权的边界,明确规制主体及职责内容,探索和创新监管方式,健全课外辅导机构的市场准入与退出机制,推动课外辅导机构规范、健康、持续发展。

 

关键词

课外辅导机构;营利性教育;公益性教育;教育规制

 

 

随着我国经济结构的多元化发展,人们在物质生活水平提高的同时日益重视对子女的教育问题,再加上互联网的迅猛发展和风险投资的强力支持,大批经营性民办培训机构应运而生。课外辅导机构作为经营性民办培训机构的一种重要类型,逐渐打破了传统学校教育的单一格局,满足了社会、家庭对教育的多元化需求,它所形成的办学特点和办学机制,为深化教育改革提供了新的思路。但同时,我们也看到,由于课外辅导机构长期以来的法人定位模糊不清和实践中的监管不力,导致其现实样态乱象频生,不仅阻碍了民办培训行业的健康发展,也损害了受教育者的合法权益。明确课外辅导机构的法律地位,将对课外辅导机构的规制纳入法治化轨道,有助于推动民办教育机构的健康、持续、规范发展。


一、课外辅导机构的法律地位

课外辅导机构的法律地位是指其作为实施教育教学活动的社会组织和机构,在法律上所享有的权利能力、行为能力及责任能力。课外辅导机构的法律地位关系着其在实践运行中与政府及行政部门、学生、家长等不同主体所形成的法律关系。2016117日,全国人民代表大会常务委员会通过了《关于修改<中华人民共和国民办教育促进法>的决定》(以下简称“新《民办教育促进法》”),标志着我国对民办学校开始实行非营利性和营利性分类管理,这也决定了课外辅导机构法律地位的变化。

(一)法人身份属性——营利性

新《民办教育促进法》颁布之前,我国课外辅导机构的法人身份大多属于非营利性法人。笔者通过北京市社会组织公共服务平台和天津市民政局网站分别查询了北京市、天津市两地的学而思、新东方培训学校的信息,其法人性质均显示为“民办非企业单位”。根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定,民办非企业单位是指“从事非营利性社会服务活动的社会组织”,即民办非企业为非营利性法人。而事实上,这些辅导机构都是由个人或企业出资,出资目的是要收回资本并实现营利,出资性质主要属于投资而不是捐赠。旧《民办教育促进法》虽然在第六十六条提到了“在工商行政管理部门登记注册的经营性的民办培训机构的管理办法,由国务院另行规定”,但这个“另行规定”一直没有出台,导致实践中大多城市都将课外辅导机构与其他民办学校一样登记为非营利性法人,这就使得课外辅导机构的身份非常尴尬。类似于学而思、新东方这样的公司企业,不能以公司法人的身份直接从事办学培训,而只能以举办者的身份再设立一个非企业法人,才能得到教育行政部门的办学许可。

立法中强迫课外辅导机构的“非营利性”与现实中其投资办学的“准营利性”之间形成了矛盾,从而导致“一些举办者利用对学校的控制权(尤其是财务控制权),通过关联交易、虚高成本等‘打擦边球’的手段获得‘合理回报’”[1]。与此同时,由于法律规范缺位、监管不到位等原因,课外辅导机构在市场竞争中出现了一系列问题,引发了消费者的不满。新《民办教育促进法》出台后,民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或营利性民办学校。从目前课外辅导机构的举办者身份、投资性质、运营模式以及笔者对天津市课外辅导机构的调查来看,大多数课外辅导机构将会选择成为营利性民办学校,这样他们的法人身份属性也随之明晰,即为营利性的企业法人。

 

(二)服务产品属性——公益性

虽然课外辅导机构的法人身份为营利性法人,但其提供的服务主要是中小学非学历教育,属于教育活动的范畴。“教育从根本上说是培养人的社会活动,通过对个体传递社会生产和生活经验,促进个体身心发展,使个体社会化,并最终使社会得以延续和发展。”[2]所以,教育活动的根本属性是公益性,无论是营利性民办学校还是非营利性民办学校,其所从事的教育服务都具有公益性,课外辅导机构也不例外。2017年初,教育部、人力资源社会保障部和工商总局发布的《营利性民办学校监督管理实施细则》就从立法的角度规定:“营利性民办学校应当坚持教育的公益性。”

从本质上说,教育事业属于公益性事业,国家应当为公众提供充足的、能够满足现实需求的教育。但是,在现实需求多元化的形势下,仅仅依靠政府无力提供足够的教育资源去满足受教育者的需求,那么,国家允许和鼓励社会力量参与到教育事业中来,使民间资本注入教育领域,就不是对教育公益性的破坏,而是对教育公益性事业的支持和保障。[3]课外辅导机构所提供的教育活动的直接受益者是学生,但在给学生带来利益的同时,也通过学生使整个社会受益,可以提高国民的整体素质,推动国家的全面发展。所以,将课外辅导机构纳入到教育事业中来并不会改变教育本身所具有的公益性特征。

(三)营利性与公益性的冲突与共生

在传统观念来看,营利性与公益性似乎是完全对立的,因为营利性主体具有天生的逐利性,要求自身利益的最大化,而公益性则更加注重社会的发展和公众利益。从某种程度上讲,营利性与公益性确实存在一定的冲突。课外辅导机构的营利性特征有可能驱使其在不考虑自身条件和不尊重教育规律的情况下,一味追逐低成本、高效益。如果政府部门不及时采取恰当的手段加以规范和治理,有可能使其逐利属性进入一种放纵状态,甚至改变教育的公益性,引发社会矛盾。事实上,国家之所以允许课外辅导机构存在,并不是由其任意发展,教育事业的多元化发展需要民间资本的引入,当其进入市场后国家有《民办教育促进法》《营利性民办学校监督管理实施细则》等法律法规对其进行规制。

此外,课外辅导机构作为一个主体,不仅仅是“经济人”,也是“道德人”,现在越来越多的举办者将资金投入到教育领域,不仅是为了赚取利润,同时也为了通过举办教育事业来实现精神追求或社会理想,或者至少对于社会公共事业的关注与参与可以提升个人或者企业的社会知名度,从而获得更多的机会和利益。所以,课外辅导机构所具有的营利性法人身份和服务产品公益性的特征并不完全对立,是可以共生发展的,而共生发展的前提就是要在法定范畴内加强对其的外部规制。


二、课外辅导机构规制的困境

“规制”是以解决市场失灵、维护市场秩序为目的,基于规则对市场及相关活动的干预和控制。如前所述,课外辅导机构本身所具有的营利性特征和提供教育服务的非营利性特征需要政府对其进行外部规制。而目前,我国正处于民办教育分类管理改革的过渡期和关键期,对课外辅导机构的规制还存在不同程度的问题。

(一)政府规制的边界不够清晰

课外辅导机构作为营利性法人在教育培训市场中属于市场主体,具有独立自主办学并取得可分配利润的权利,但同时基于其所从事教育服务的公益性,政府又不能放任不管,必须对其进行规制,但需要把握好规制的尺度,避免过度管制破坏了正常的市场秩序。在实践中,政府这只“看得见的手”要和市场这只“看不见的手”协调好关系,否则,就可能导致政府的行政规制与机构的自主办学之间产生冲突,容易出现两种极端情况。

一种情况是,行政规制过于严格。一些人认为课外辅导机构从事的是教育服务,属于公益性事业,为了避免其行为失范必须严加管制,从招生到收费,从课程设置到教材购买,事无巨细,全部监管。这样的做法忽视了课外辅导机构作为营利性民办学校和公办学校的不同性质。营利性民办学校是非国家机构利用非国家财政经费出资设立的市场主体,相对于国家出资举办的公办学校本应具有更大的办学自主权,应当允许其根据教育培训市场的规律自我调节和运行,过于严格的规制违背了市场规律,压抑了课外辅导机构在市场竞争机制中的活力。另一种情况是,行政规制过于宽松。一些人认为课外辅导机构既然是营利性法人,就应该完全遵循市场运行规律,优胜劣汰,政府不应对其进行管制。这样的做法又忽视了课外辅导机构所从事行业的公益性特征。由于其所从事的服务是关系到社会利益的,不能完全放纵课外辅导机构的逐利性,否则,不仅侵害受教育者的权益,也会扰乱教育事业的整体发展。而现实中,政府对课外辅导机构的规制并没有形成特别明确而具体的规定,很容易导致上述两种情况的出现。

(二)规制主体及职责不够明确

根据新《民办教育促进法》的规定,课外辅导机构本身所具有的双重属性使其受到双重监管。一方面,由于课外辅导机构从事的是具有公益性的教育培训服务,所以其要想正式设立,就必须取得教育行政部门的办学许可,接受教育行政部门的监管。另一方面,由于课外辅导机构本身是法人主体,还需要去法人登记管理机关进行登记,接受登记管理机关的监管。新《民办教育促进法》颁布之前,课外辅导机构需要去民政局进行登记,新《民办教育促进法》颁布之后,课外辅导机构需要去工商行政管理部门进行登记。无论去哪里登记,对于课外辅导机构来说,直接与其形成监管关系的行政部门都有两个:一个是行业主管的办学许可机关(教育部门);一个是法人登记管理机关(工商或民政部门)。由于《民办教育促进法》中并没有明确不同行政部门对教育机构的具体监管职责,从而导致实践中各地方在执行时经常存在多头领导、互相推诿的现象。最典型的就是市场上出现的“有照无证”“无证无照”等资质不全的课外辅导机构该由谁来监管?由于没有法律上的明确界定,没有形成权责明晰的监管格局,教育、民政、工商等部门之间出现相互推诿的扯皮现象。无人监管的格局导致一些辅导机构为了获取高额利润,采用虚假广告、虚假承诺等违反市场交易规则的方式招生,违法聘请公立学校教师加盟,甚至与部分学校及教师形成利益输送链,侵犯学生个人信息,扰乱教育培训市场秩序,损害受教育者的合法权益,而利益被侵害者却状告无门。

(三)市场准入与退出机制不够健全

市场准入是为了保护社会公共利益,而对准备进入市场从事商品生产或提供服务活动的公民和法人设定的条件和程序。“作为教育培训机构而言,大规模的集体性的市场交易行为,对正规学校教育会产生影响。因此,需要有一定的准入门槛,以剔除无法满足门槛标准的供给者,在一定程度上保障供给的质量。”[4]一般来说,各地方教育行政部门都有针对课外辅导机构办学许可的准入标准,只有达到许可标准才能发放办学许可证。现实中,与工商行政部门设立公司法人的准入条件相比,教育行政部门的准入条件会严格很多,这就使得市场中一些无法取得“办学许可证”的申请人,选择在工商部门注册登记经营范围为“教育咨询”类的企业法人,以“低标准”取得法人资格后却从事着“高标准”的教育培训业务。这种打“擦边球”的做法,规避了教育部门的监管,降低了行业准入门槛。还有的举办者是“有证无照”(通过教育部门许可,但未在监管部门登记),甚至“无证无照”(既未通过教育部门审批,也未在监管部门登记)就去从事教育培训行业。这些在准入环节发生的违法行为导致非法办学失去了监管部门的监控,不仅侵害了受教育者的权利,也侵害了那些严格依法从事教育培训业务的同行机构的公平竞争权。

随着越来越多的课外辅导机构进入市场,也有相当一部分机构由于经营不善、融资困难而倒闭,或由于缺乏职业道德“卷钱跑路”。面对这样非正当形式的退出,如果没有处理好善后工作很可能引发教育纠纷、经济纠纷,甚至诱发群体性事件。另外,目前我国课外辅导机构正处于从非营利性法人向营利性法人转变的过程中,法人性质的转变会涉及机构财务清算、前期权益分配、界定资产总量等各种实践操作的难题,如若处理不当,很容易侵犯利益相关者的合法权益。


三、对课外辅导机构的规制建议

课外辅导机构作为民办学校的一种重要类型,伴随着我国民办学校分类管理改革的进行进入发展的关键期。“规范与治理教育培训机构就是要使其走上良性的发展循环,使其发展符合一定的规范,不构成对正规学校教育秩序的严重影响,不损害教育公平与侵害消费者的正当权益。”[5]国家新出台的一系列法律和政策文件为政府规制课外辅导机构提供了依据和保障。在实践中,我们既要看到课外辅导机构存在的合理性,也要积极寻求在法治框架内对其规范治理,充分发挥其积极作用,使其成为学校教育的有益补充。

(一)厘清政府规制与机构办学自主权的边界

政府的外部规制和课外辅导机构的自主办学在市场运行机制中是相融共生的,如果双方均能做到适度扮演自己的角色,那么课外辅导行业将持续健康发展。实践中,到底哪些是政府应当监管的内容,哪些是课外辅导机构有权自主决定的事项,需要首先厘清双方各自在市场办学中的角色定位。从我国全面深化改革的形势来看,特别是随着经济领域的简政放权与市场化的推进,在不涉及公共物品、公共利益的领域,应充分发挥市场在资源配置方面的决定性作用。而在市场“无形的手”发挥失灵之领域,政府必须介入进行规制。[6]

根据新《民办教育促进法》的规定,课外辅导机构作为营利性民办学校,在学费收取、教师招聘、课程设置、教学方式、财产分配等方面均享有自主权。政府的规制则主要体现在以下方面:一是对招生的规制。主要针对教育培训市场出现的虚假广告、宣传等行为的违规招生现象。要求课外辅导机构的招生简章和广告到教育部门进行备案,对于使用未经备案的招生简章、发布虚假招生简章的民办学校依法依规予以处理。二是对办学行为的规制。主要针对的是课外辅导机构办学方向、教学内容、办学行为是否违背党的教育方针,是否违反国家相关法律规定;办学条件是否达到国家规定标准,存在安全隐患;办学期间是否违规收费;是否因学校责任造成教育教学及安全事故等。三是对财产的规制。主要针对抽逃办学资金、非法集资等违法现象,地方教育、人力资源社会保障及其他相关部门应当通过实施审计、建立监管平台等措施对财务资产状况进行监督。

(二)明确规制主体及职责,探索和创新监管方式

新《民办教育促进法》的“管理与监督”一章,仅原则性地规定了教育行政部门对民办学校的教育教学工作、教师培训工作进行指导和依法对民办学校实行督导的基本职责。2017年教育部、人力资源和社会保障部、工商总局颁布的《营利性民办学校监督管理实施细则》则相对细化地规定了教育行政部门和工商行政部门的监管职责。根据目前已有的立法规定以及课外辅导机构的现实需求,笔者认为,各地方还需根据本地的实际情况,进一步明确教育行政部门和工商行政部门各自具体的管理职责。

教育行政部门作为课外辅导机构的行业主管部门,应当侧重于对业务相关内容的监管,如,对课外辅导机构是否符合所申请经营性培训项目的基本条件和准入要求进行审核;对课外辅导机构的培训项目和培训活动进行日常管理、专项检查与办学评估;对课外辅导机构挪用办学经费和恶意终止办学行为进行查处和处罚。另外,针对教育行政部门执法力量薄弱的现状,可以探索委托执法的方式,如,北京市海淀区成立了教育环境综合治理中心,协助教育行政部门查处擅自办学的违法行为。工商行政管理部门作为课外辅导机构的登记管理机关,则侧重对市场行为的监管,如,对符合规定要求的课外辅导机构办理工商企业注册登记;对工商企业登记事项进行监管;对招生培训广告宣传依法进行监管等。

虽然对于教育部门和工商部门的职责应当划分明晰,但实践中,很多情况需要双方联合执法。如目前市场最常见的未经办学许可擅自从事课外辅导服务的“有照无证”“无证无照”企业的查处,辅导机构与学校挂钩招生、利益输送行为的查处等,需要由教育行政部门和工商行政部门相互配合、共同治理。同时,监管部门应当依托信息公开平台加大对课外辅导机构信用资质的公开度,可以“引入独立第三方组织特别是信誉评级机构、独立调查机构等以中立、客观的立场发布有关社会教育培训机构的调查结论和评级结果,并通过这一社会外部压力促进社会教育培训机构内部治理的提升与完善。”[7]引导学生和家长选择有资质、有质量、办学规范的课外辅导机构,保护自己的合法权益不受侵犯。

(三)健全课外辅导机构市场准入与退出机制

从我国目前的立法体系来看,新《民办教育促进法》和《营利性民办学校监督管理实施细则》规定了民办学校设立的基本条件和程序,但对民办学校设立的具体要求基本都是由各地方人民代表大会或政府通过制定地方性规章来实现。

笔者认为,课外辅导机构的市场准入应该从以下几个方面来设定条件:一是举办者的资质。对社会组织或公民个人的举办者均应要求其合法的法人或公民身份,并要求其信用状况良好。二是办学经费来源。各地应根据当地的经济发展水平设定注册资金的基本数额。为了规制课外辅导机构的发展,越来越多的地方还要求机构缴纳风险保证金,主要用于学校重大责任事故处理和学校终止时善后事宜的处理。三是校长资格要求。从年龄、学历、身体情况、教育教学经验方面加以规范。四是办学场地、教学用房和教育教学设施。这是从事教育服务的基本物质保证,应当规定具体的校舍面积要求,房屋产权明确,具有与办学规模相适应的教学设备。五是专任教师的要求。应当明确教师与学生的配比及来源,不得聘用公办学校的在职教师从事有偿服务。六是决策机构的要求。应当设立理事会、董事会或其他形式的决策机构,明确具体人数及对董事、理事的特殊要求。七是要有合法合规的章程。另外,各地还可以根据课外辅导机构的教育服务内容、培训周期、授课方式、培训对象等设定不同层次的准入标准,改变传统“一刀切”的模式,让不同类型、不同规模的课外辅导机构有机会依法进入市场,让受教育者可以根据自己的需求进行不同的选择。

对于课外辅导机构的退出机制,笔者建议,除了新《民办教育促进法》所规定的退出方式,可以探索更多的退出或者善后模式。如,同行援助方式,即行业内通过协议约定一旦某机构难以维系经营,其他同类机构自发进行援助,保持原有师资、教学内容的稳定,最大限度地保障学员的利益;行业协会临时托管方式,“北京民办教育协会已开始探索建立培训机构市场化退出机制服务平台,引入强势经营机构、经理人团队、创业团队接盘,针对经营困难且有一定规模的机构,接盘原经营人一半以上的股份,减轻其压力”[8]。另外,针对课外辅导机构从非营利性向营利性转变的过渡期,各地方应在充分调研的基础上合理制定资产清算与前期权益分配制度,保证平稳过渡。

 

[注释]

[1] 文东茅.走向公共教育:教育民营化的超越[M].北京:北京大学出版社,2011:55.

[2] 劳凯声.回眸与前瞻:我国教育体制改革30年概观[J].教育学报,2015,(10).

[3] 王波,李小琴.教育公益性与资本逐利性的冲突与共生——民办高校对社区利益公司制度的借鉴[J].高教探索,2014,(1).

[4][5] 胡天佑.我国教育培训机构的规范与治理[J].教育学术月刊,2013,(7).

[6] 张守文.政府与市场关系的法律调整[J].中国法学,2014,(5).

[7] 王军.从行政监管到多元治理——“社会教育培训机构的综合治理”研讨会综述[J].教育发展研究,2017,(10).

[8] 尹广乐.我国经营性民办培训机构法律问题研究[D].石家庄:河北经贸大学,2016:39.

 

(责任编辑:范婕)

                                                                                          论文来源于《教育科学研究》2018年第7期