欢迎登录《教育科学研究》杂志官方网站
当前位置:首页 > 特别推荐
管理与评价 | 阎亚军 褚欣维:从管理到治理:教育局长与地方教育改革创新
作者:阎亚军 褚欣维   发表时间:2018-05-19

摘要

教育局长在参与地方教育改革创新过程中面临管理困境,包括:上级教育行政部门和本级政府之间的交叉领导,教育局和政府其他部门之间的“资本互换”,教育局长与校长之间的博弈,家长、社会的短期期望和学校教育改革长期效益之间的矛盾。依据治理理论,从依法治理、多元治理、专业治理等多个角度进行治理体系和治理能力的现代化建设,能为教育局长参与地方教育改革创新提供帮助,进而突破目前的管理困境。

 

关键词

教育局长;地方教育改革创新;治理

 

 

地方教育改革创新,是地方教育行政部门针对本地教育实际问题而展开的带有探索、试验性质的自主改革创新。这种自主改革创新,与贯彻、落实上级教育行政部门的教育改革计划或政策并不截然分离,因为在贯彻、落实相关计划或政策的过程中,也会经常出现地方教育行政部门结合本地实际,采取不同变革方式、步骤的情况。中共中央办公厅、国务院办公厅2017年9月24日印发的《关于深化教育体制机制改革的意见》指出:“坚持顶层设计与基层探索相结合。加强系统谋划,注重与《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》等做好衔接。尊重基层首创精神,充分调动地方和学校改革的积极性、主动性、创造性,及时将成功经验上升为制度和政策。”然而,目前从总体而言,我国地方教育行政部门教育改革创新的积极性并不高,动力也不足,对国家宏观层面出台教育改革政策、方案的贡献还不大。

《中华人民共和国义务教育法》第七条规定:“义务教育实行国务院领导,省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施,县级人民政府为主管理的体制。”这其实明确了县级人民政府在管理地方教育中的地位和作用。教育局长作为县级人民政府的教育行政长官,无疑对地方教育改革创新的推进和实施起着重要作用。因此,本文选择教育局长这个主体作为切入口,分析地方教育改革创新面临的管理困境,寻找教育改革创新的治理路径。

一、管理与治理

治理理论在20世纪90年代兴起于一些国家,最初由80年代初的“地方治理”和80年代末的“公司治理”发展为“公共治理”,现已成为各国政府治国转型的普遍依据。治理是政府、社会组织、利益群体和公民个体,为了增进公共利益,通过一定的制度安排进行合作互动,共同管理公共事务和公共资源的过程。国内政治学者俞可平认为,治理“特别地关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。作为一种政治管理方式,治理有以下四个特征:治理不是一整套规则,也不是一种活动,而是一个过程;治理过程的基础不是控制,而是协调;治理既涉及公共部门,或包括私人部门;治理不是一种正式的制度,而是持续的互动”[1]。

治理与管理有着明显区别:管理主体是一元的,治理主体是多元的。治理由政府、市场、社会组织、政党等多元主体一起进行,而不是仅仅依靠一种力量。治理也需要权威,但这个权威并非一定是政府机关。治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。管理是垂直的、单向度的,治理是扁平化、上下互动的。管理是指运用政府的政治权威,通过发号施令、制定政策和实施政策,对社会公共事务实行单一向度的管理。治理既有从上到下,也有从下到上,甚至可以从中间向上、向下延伸开来、铺展开来。治理是一个上下互动的管理过程,它主要通过建立合作、协商、伙伴关系及确立认同和共同的目标等方式,实施对公共事务的管理。治理的实质是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威,而是依靠合作网络的权威,其权力向度是多元的、相互的,而不是单一的和自上而下的。管理经常带有随意性,而治理则是法治化的。治理是依法治国、依法治理,建设法治国家、法治政府,而不再是简单命令式、完全行政化的管控。[2]

治理理论为我们提供了地方教育改革创新的新视角、新视野。中共中央、国务院也提出治理体系和治理能力的现代化,为我国国家治理、社会治理等领域改革指明了方向。教育改革作为一项重要的社会事业,也要体现治理体系和治理能力的现代化。

 

二、教育局长参与地方教育改革创新的管理困境

通过对一些教育局长的调研,我们发现目前很多地方的教育改革创新面临着一些管理困境。

(一)“我到底听谁的”——上级教育行政部门和本级政府之间的交叉领导

教育局长受上级教育行政部门和本级政府两种不同性质的领导。上级教育行政部门,比如市教育局、省教育厅对县、区教育局进行业务领导,而本级地方政府对县、区教育局进行行政领导。我国地方教育改革创新的一般程序是,省、市教育行政部门出台总的改革方案,县、区教育局在此基础上贯彻落实。但是,对地方教育改革的实际领导权(即行政领导权)却在地方党委和政府手中。县、区教育局受地方党委和政府的直接领导,他们要进行地方教育改革,需要大量的人、财、物的支持,而上级教育行政部门只是出台政策,当然偶尔也会以项目资助的形式给予地方教育局一些支持,但那大多只是杯水车薪。省、市教育行政部门对县、区政府并没有行政领导权,没有权力要求他们贯彻落实本地区的教育改革。在教育局长那里,地方党委和政府对他们的行政领导更重要,更需要高度重视,因为这种领导是“实质性的、刚性的”(给钱、决定教育局长人选及其升迁,等等),它对地方教育改革发展及教育局长自身发展都起着至关重要的作用。

在地方教育改革创新的问题上,这两种领导的“意志”并不总是一致的。在地方政府那里,教育(改革)只是某一项工作,还有其他很多更重要的工作,如经济转型发展、产业结构调整、医疗和社会保障事业改革等。教育改革必须有利于经济发展、社会稳定,不能引起老百姓的不满,一定要成功,否则就不要改。而在上级教育行政部门那里,教育是其全部工作,其教育改革出发点往往在于教育自身的发展需要和人的发展需要,改革有局部失败、暂时失败的可能。两者对地方教育改革和发展的目标定位、实施策略等难免存在差异,而这两方面的领导意志教育局长都不能违背,所以会经常困惑:我到底听谁的?教育改革怎么改,改还是不改?

(二)“谁听我的”——教育局和政府其他部门之间的“资本互换”

教育局长在规划、实施地方教育改革的过程中,需要寻求地方党委、政府领导的支持,向他们请示、汇报。但是,要将党委、政府领导的支持具体落到实处,却还需要与党政其他部门打交道。某教育局长告诉笔者,他必须经常拜访一些重要的政府职能部门,比如财政局、人事局,去和他们的局长沟通协调,去和职能部门的相关科室同志沟通协调,真正落实地方教育改革所需要的人、财、物。1政府其他职能部门凭什么听教育局长的呢?一是靠党委、政府领导的“发话”或文件,二是靠教育局与其他职能部门的“资本互换”。后者是教育局长更常使用的策略。教育局长手中掌握着优质的教育资源,而其他党政职能部门的领导和职员,都有让自己、亲戚或朋友的孩子接受高质量教育的需要,都有亲戚、朋友进入教育系统工作的需要,这就是教育局长可以和他们互换的资本。

这种“资本互换”往往是大家心照不宣的“潜规则”——其他职能部门若支持教育局的地方教育改革创新,那么他们则可以通过教育局长来满足与教育有关的需要。最典型的就是“择校”。此处所讲的“资本互换”,并不是教育局长谋取个人私利的腐败,而是教育局长为了推进实施地方教育改革创新不得已而为之的“权宜之计”。有教育局长说,明明是政府部门开会决定了的事,也出台了相关文件,但在落实时就给你打折扣,就给你拖,教育局长们也只好利用手中的资本去“诱惑”他们。该教育局长说:“我其实是三分之一个教育局长,因为我的主要时间和精力的三分之一花在教育上,三分之一花在和财政局打交道,还有三分之一花在和人社局(人事局)打交道。”该局长还反映,如今实施义务教育阶段学校均衡发展,对择校严格限制,教师招聘也更加公平、公开,他们手中原本可以“诱惑”相关职能部门、可以和他们互换的资本迅速减少甚至没有了,这让教育局长推动实施地方教育改革创新的难度大大增加。2这时候,谁还听教育局长的?

(三)“他们真听我的吗”——教育局长与校长之间的博弈

地方教育改革创新不仅需要地方党委、政府领导及其他职能部门的支持,而且需要地方学校校长的支持。校长真的会听教育局长的吗?有的人可能会说,校长当然会听教育局长的,因为教育局长决定着校长的职务升迁和任免。但实际上并不是那么简单,校长可能表面上听教育局长的,而实际上却对教育局长的地方教育改革创新政策或方案不认同、不支持,即使实施也只是表面上的。

在地方教育改革创新中,校长和教育局长之间实际上在进行着一场看不见的博弈。校长会考虑,教育局长要推进实施教育改革,是真的吗?还是只做做样子,应付上级教育行政部门?校长还会考虑,如果是真的,那么我们学校贯彻落实地方教育改革,或者作为地方教育改革创新的实验学校,能够获得什么支持?得到什么好处?这种改革一定能成功吗?如果不成功,我们是否会成为改革的牺牲品、替罪羊?校长会观望,等待教育局长下一步怎么“出牌”。而教育局长也在考虑,你们校长什么还没做,怎么就想获得支持?你们做好了,我再给你们进一步支持也不迟。在这样的博弈下,地方教育改革推进实施就比较困难。

校长们有各自的想法,有些校长本身就是名校长,有自己独特的一套教育理念,他们对如何改革和发展教育有自己的思想,而且他们也知道教育改革的风险,也知道教育改革的风险最后还是要每所学校、每个校长自己承担。因此,他们往往选择在表面上听教育局长的,在检查汇报时展现局长所需要的成果样式,而平时则还做着老一套。对于这些,致力于地方教育改革创新的教育局长往往很无奈。

(四)“我能让他们信服吗”——家长、社会的短期期望和学校教育改革的长期效益之间的冲突

教育局长作为地方教育改革的领导者,还要面对社会,面对广大学生家长。很多地方教育改革,是贯彻落实地方党委和政府的改革要求,是贯彻落实上级教育行政部门的教育改革政策或规划,但是在具体贯彻落实过程中经常会遇到来自家长、社会的压力。家长因担心改革会影响孩子的学业成绩,影响孩子的升学,因而会从短期效益出发,希望不要实施某方面的教育改革。但是从长远来说,这些教育改革举措却又是本地区教育发展的需要,是本地区学生全面发展的需要。家长、社会对教育改革风险的担忧,尤其是对教育改革影响孩子中考、高考成绩的担忧,经常会导致地方政府担心的“社会稳定”问题。因此,地方政府在“明面”上要求教育行政部门坚决执行教育部的某项改革政策(因为那也是中央政府、上级政府的教育意志,不可违背),但也时常以“社会稳定”为由,提醒乃至干预教育局长领导实施的教育改革,使其重新考虑改革的力度、速度和广度问题。

家长关心学校的教育改革,有时会向学校和教育局反映其对教育改革的意见。而当这些还不足以化解其对教育改革的困惑或不满时,他们则会求助于社会媒体。媒体的反映不可小觑,若应对不好,则可能会使本已顺利推进的教育改革功亏一篑。媒体往往将家长作为弱势群体,将其对教育改革的短期需求合理化,将教育改革可能存在的有待进一步解决的问题扩大化,进而影响更多家长对教育改革的态度。教育局长经常感到困惑,为什么家长、社会总是期待教育改革的短期效益而忽视长期效益?为什么他们不愿意等待? 

 

三、教育局长参与地方教育改革创新的治理体系和治理能力建设

实现国家治理体系和治理能力现代化,要求各级领导干部增强民主意识,提高现代化治理素质和本领。治理能力现代化,意味着治理要更加科学、更加民主,同时也更制度化、规范化、程序化,而不能像过去那样搞官僚主义、强迫命令。[3]《关于深化教育体制机制改革的意见》指出深化教育体制机制改革的原则之一是:“坚持放管服相结合。深化简政放权、放管结合、优化服务改革,把该放的权力坚决放下去,把该管的事项切实管住管好,加强事中事后监管,构建政府、学校、社会之间的新型关系。”该原则其实蕴含着从管理走向治理的理论、思想,要求我们着力于治理体系和治理能力的现代化建设,推进地方教育改革创新。笔者拟从依法治理、多元治理、专业治理三个角度阐述如何进行治理体系和治理能力的现代化建设,为教育局长参与教育改革创新,实现教育改革的深入发展,提供一些建议或帮助。

(一)依法治理:统筹规划,通过法律、法规明确部门职责,把对地方教育的重视落到实处

依法治理就是要让政府有关改革和发展的举措有法可依、有法必依,如果没有做到将受到“问责”,受到法律的处罚。在条块分割的体制下,政府职能部门就是一个个利益主体,具有追求自身利益的权力、动机和资源,具有追求自身利益最大化的倾向。地方教育改革可能会冲击一些政府部门的利益,或者剥夺他们本具有的一些权力。几乎没有一个地方政府会说自己不重视教育,但是真正将其落到实处,却不是每个地方政府、每届地方政府都能做到的。

依法治理是我们国家治理体系现代化的重要内涵之一。地方教育改革往往涉及很多方面,涉及很多政府职能部门,须由地方政府进行统筹规划,协调多部门力量和利益。因此,对于地方教育改革所需要的人、财、物,对于财政局、人事局等职能部门在教育改革和发展方面的具体职责,政府都应明确规定并形成相关法律法规。“健全、完善的教育法律制度观照与支持,是推进和实现教育治理体系现代化的前提和基础。……能够为教育领域综合改革与制度创新让渡必需的空间,更可以为多元治理主体能动性的发挥提供制度保障。”[4]这些法律制度规定、确立了政府的“权力清单”,明确与地方教育改革和发展相关的主体,在哪些管理事务、哪些管理环节上,具有什么样的权力、权利、责任和义务。比如,在教育局长比较关心的副职(教育局副局长)任用上,组织部门要听取教育局长的意见或要求;在教育局长比较关心的教师招聘、职务(职称)评审权等问题上,人事部门要把权力归还给教育行政部门,只负责在其职权范围内监督,进行宏观管理;在教育局长比较关心的经费投入问题上,财政部门应遵照现行法律法规,及时足额拨付有关教育经费。若现行法律法规不明确,没有具体细化,则还需地方人民代表大会进一步做好立法工作。有了公开透明的法律支持,有了不执行法律就受到惩处的法律保障,教育局长在地方教育改革中就不再需要把大部分精力花在“拜访”地方党政领导、其他职能部门领导上,花在应付其他职能部门的检查、指导或评估上,而是花在如何更好地推进和完善实施本地教育改革创新上。1某地方教育局长对地方政府部门的希望或建议就很具有代表性:多给力,少折腾,依照法律,把教育优先发展落到实处。2此外,地方政府还应按照“权力清单”,放权给教育行政部门,让教育局长按照教育规律去实施地方教育改革创新。

(二)多元治理:让更多相关主体参与教育改革政策的制定,使决策公开、透明化

多元治理就是要打破政府作为唯一管理主体和权力中心的现状,实现管理主体和权力中心的多元化,形成多中心治理体制。多主体之间是相互平等的,在权力上互相依赖,他们是一种伙伴协商关系,而不是上下级关系。“治理”强调社会多元主体的共同参与管理,政府依然是社会公共管理功能和责任的承担者,但是更多行为主体能够以“管理者”的身份出现,因而更加关心公共利益,承担公共责任。

教育改革绝不仅仅是地方政府部门的事情,也不仅仅是地方教育行政部门的事情,而是社会各阶层、各团体的事情,是全社会都需要关注和参与的公共事业。因此,作为地方教育改革决策的“元治理主体”,教育行政部门要发挥自己的作用,邀请、召集有关主体来参与教育改革的决策。这应该成为一种制度固定下来。“决策参与的制度化可以经常地、规范地为不同利益主体提供利益表达的场所和渠道,可以使政府及时而准确地洞悉民众的相关教育利益需求,制定更为公平合理的教育政策,缓和不同主体之间的利益矛盾与冲突,增加民众对政治体系的认同感。”[5]

目前地方教育改革决策的权力集中在政府领导手中,领导者个人的能力和修养固然十分重要,但更重要的是,要通过多种途径对政府的改革决策权力加以监督和制约,包括“建立在分权基础上的权力制约、舆论对决策权力的道德评价、法律对决策权力的确认和规范,以及民众对决策权力运行的接入和参与等等”[6]。多主体平等参与教育改革的决策,尤其能够保证教育改革决策的公开、透明,不会沦为个别领导临时决策、随意决策,保持教育改革的内在连续性,不因为领导人的个别差异或者更替,而出现教育改革的无序。通过多元治理,多个相关利益主体参与地方教育改革决策,将各自的教育利益诉求公开,在社会认同的各种法定秩序和规则框架下进行讨论、辩论、协商,保证教育改革创新事业的公平、正义。

教育局长作为教育行政部门的代表,应为不同主体参与教育改革创造条件,让更多的主体参与监督教育改革决策,减少改革失败的风险;让更多的主体认识和理解教育改革,从而减少改革阻力,为推进实施教育改革创造更好的条件。教育局长应通过问卷调查、信息平台等方式,了解广大民众的教育需求和对教育改革的满意度,促使教育行政部门将教育改革政策执行情况等公共信息公开,发挥公共监督和公共问责的社会职能,为教育改革和教育现代化发展创造健康的外部环境。[7]

(三)专业治理:提高自身能力,引入第三方专业力量,提升地方教育改革创新的质量和水平

专业治理是指一些社会专业机构、组织、群体或个体等,通过一定的制度安排与政府机构进行合作互动,与其他社会治理主体共同管理公共事务和公共资源的过程。专业治理由专业治理思想、组织、制度、能力等要素构成,其功能包括参与政策制定、执行、监督、评估等。[8]近些年来,随着我国社会的发展,一些社会专业机构或组织日益增加、不断成熟,对我国经济、社会的很多领域的改革和发展积极建言献策,他们提出的很多具体方案已在局部地区实施,并取得了不少成效。这些领域就包括教育领域。在地方教育改革的实践中,地方教育行政部门的智慧是有限的,教育局长的智慧更是有限,而第三方专业组织往往聚集了一批专业人士,经常提出一些教育改革方案,供政府决策采纳,或者在局部地区直接发动教育改革创新,为政府全面推进教育改革探路。

引入第三方专业力量参与地方教育改革创新,其重要前提是教育局长自身应具有一定的专业治理能力。教育局长的专业治理能力,是指教育局长借助社会专业机构、组织、群体或个体等治理主体参与管理和规范地方教育事务和教育资源的能力。教育局长的专业治理能力,其构成维度并不是单一的,而是包括理解与接纳、信息处理、科学决策、知人善任等诸多能力的混合体,表现为一种合力,是一种旨在促进地方教育改革和发展的综合性能力。首先,教育局长对专业治理应具有正确的理解和接纳能力。教育局长应及时敏锐地觉察到社会专业机构、组织、群体或个体等参与地方教育改革创新的智慧和热情,主动邀请他们参与教育改革方案的制定,共同参与实施教育改革。在必要时,教育行政部门可以花钱购买第三方专业组织的教育改革方案,或与他们签订协议,共同实施他们的教育改革方案。对于地方教育改革的评价,为了防止教育行政部门“既是运动员,又是裁判员”带来的各种弊端,可以考虑交由社会专业组织进行第三方评价,因为他们的评价更专业、更中立,更能够让家长、学校信服。其次,教育局长应具有高效的信息处理能力。在大数据时代,教育局长应具备数据治理思维,树立数据应用意识、数据开放共享观念,不断提升信息处理能力。数据往往反映了教育的问题和需要,可为教育局长提供教育改革创新的依据。因此,如何整合并合理使用分散在政府职能部门、学校、家长等各方面的数据,有效收集、甄别、整理、保存数据并洞察数据及数据背后的含义,就成为教育局长须具备的专业治理能力之一。再次,教育局长应具备科学决策能力。在纷繁复杂的时代,国家、社会对教育改革和发展提出的要求不断变化,如何适时、适当地进行教育改革决策,把握教育改革创新的契机,也是教育局长需要具备的专业治理能力。当面对多家第三方提供的教育改革方案时,教育局长必须进行选择、决策,是采用某家的方案,还是综合多家方案提出新的方案,这也有赖于教育局长的决策能力。最后,教育局长应具备知人善任能力。教育局长具备专业治理能力,并不是要求他们一定从专业的教师、校长而来,也不要求他们必须是最优秀的教师或校长,而是要求他们能够把握教育的本质和规律,尊重教育的专业性,具有知人善任能力,让专业的人做专业的事情,让真正懂教育的专业人士参与进来,让校长、教师在学校、课堂教学领域发挥他们的作用,甚至是关键、核心作用,而教育局长则应善于摆正自己的位置,为他们参与教育改革提供条件和保障。

 

[注释]

[1] 俞可平.从统治到治理[EB/OL].(2004-04-06).http://www.aisixiang.com/data/2868.html.

[2][3] 刘新如.从“管理”到治理意味着什么[EB/OL].http://theory.people.com.cn/n/2013/1126/c107503-23652511.html.

[4] 张建.教育治理体系的现代化:标准、困境及路径[J].教育发展研究,2014,(9).

[5][6] 祁型雨.利益表达与整合——教育政策的决策模式研究[M].北京:人民出版社,2006:205-206、206.

[7] 陈国良.以法治思维推进中国教育现代化[J].教育发展研究,2015,(1).

[8] 别敦荣.治理体系和治理能力现代化与高等教育现代化的关系[J].中国高教研究,2015,(1).

 

(责任编辑:刘宏博)

  论文来源于《教育科学研究》2018年第5